Russlands Mähdrescher in der WTO: Wer darf bei der Ernte abräumen?

Am 22. August 2012 ist Russland nach 18 Jahren Verhandlungen ein vollberechtigtes Mitglied der WTO geworden. Können die WTO-Regeln der russischen Wirtschaft zugutekommen? Eine Analyse am Beispiel Ausbau der Mähdrescherproduktion in Russland. / Igor Danilow, Dentons

Nach dem Beitritt Russlands zur WTO vor zwei Jahren setzen sich in der russischen Gesellschaft rege Diskussionen über die Beitrittsvoraussetzungen und potentielle negative Folgen der WTO-Mitgliedschaft für die nationale Wirtschaft weiter fort. Gleichzeitig nehmen staatliche Maßnahmen zum Schutz heimischer Hersteller bisweilen bizarre Formen an. Als ein interessantes Beispiel hierfür könnten Ereignisse dienen, welche mit der Entwicklung von Produktion moderner Landmaschinen, insbesondere der Getreidemähdrescher, einher gehen.

Während in der Automobilproduktion die Einrichtung von Montagewerken weltweit führender Hersteller mit sukzessiver Lokalisierung ihrer Produktion in Russland ein allgemein anerkanntes Modell für den Ausbau dieser Branche darstellt und vom Staat umfassend gefördert wird, ist die Lage im Landmaschinenbausektor erstaunlicherweise diametral entgegengesetzt. Aus unerklärlichen Gründen richten sich die zahlreichen Bemühungen des Staates darauf, Erzeugnisse der mit millionenfachen Investitionen aufgebauten Montagebetriebe weltweiter Branchenführer vom Markt zu verdrängen. Mehr noch, gängige Vorgehensweisen der Staatsmacht führen zu einer weitgehenden Abschaffung des gewissenhaften Wettbewerbs auf dem Landmaschinenmarkt (zugunsten eines ohnehin schon den Markt dominierenden Unternehmens) und bremsen technische Umrüstung der Landwirtschaft sowie weiteren Ausbau dieser strategisch wichtigen Branche der russischen Wirtschaft.

Gegen die Regeln
Nach den Ergebnissen einer Antidumping-Untersuchung in den Mitgliedstaaten der Zollunion Russland, Weißrussland und Kasachstan gelten seit 2013 absolute Einfuhrquoten sowohl für fertige Erntemaschinen wie auch für in große Baugruppen, sogenannte „Module“ (analog zu SKD in der Automobilindustrie), zerlegte Landmaschinen. Nach Ansicht vieler Experten, wurden bei dieser Untersuchung sowohl die WTO-Bestimmungen wie auch die Zollunion-Gesetzgebung grob verletzt.

Da die Montage fertiger Mähdrescher aus Modulen eine Zwischenstufe auf dem Weg zur effizienten Vollzyklusproduktion darstellt, sind von diesen Maßnahmen in erster Linie die ausländischen Unternehmen betroffen, welche erst vor kurzem mit einer industriellen Montage ihrer Landtechnik in Russland begonnen haben (Konzerne wie John Deer, CNH u.a.), mit dem Ziel, die Lokalisierung allmählich auszubauen.

Des Weiteren verabschiedete die russische Regierung im Zuge der Untersuchung am 27. Dezember 2012 die Verordnung Nr. 1432 „Über die Festlegung von Regeln für die Subventionierung der Landtechnikhersteller“. In dieser Verordnung sind Anforderungen und Kriterien festgelegt, welche Landtechnikhersteller in Russland erfüllen müssen, um Zuschüsse aus dem föderalen Haushalt zur Erstattung von Verkaufsrabatten zu erhalten (bis zu 15 Prozent vom Preis). Das Hauptkriterium hierbei: Der betreffende Betrieb muss eine Mindestanzahl von Prozessschritten in Fertigung, Montage, Lackierung und Installation von Hauptanlagen und Baugruppen von Landmaschinen – Fahrgestell, Achse, Motor, Kabine usw. – aufweisen.

Perspektiven für Auserwählte
Nicht nur, dass solche Subventionen nach den WTO-Bestimmungen als „verbotene importsubstituierende Subventionen“ gelten, im Hinblick auf die Mähdrescher kommt hinzu, dass diesen technologischen Anforderungen heute und auch in nächster Zukunft nur ein einziger Betrieb in Russland – die OOO Rostselmash – gerecht werden kann. Weder die gemeinsamen Fertigungen russischer und weißrussischer Hersteller noch die Mähdrescher aus den Montagewerken ausländischer Anbieter in Russland können rein objektiv die Kriterien der Verordnung Nr. 1432 erfüllen. Und zwar liegt es daran, dass eine sofortige Einführung des gesamten Produktionszyklus für alle Hauptbauteile moderner hochproduktiver Erntemaschinen technisch unmöglich ist. Und es ist überdies auch noch wirtschaftlich unrentabel, z. B. Kabinen oder Motoren der Mähdrescher in jedem einzelnen Betrieb zusammenzubauen – zum einen wegen der hohen technischen Komplexität dieser Elemente und zum anderen wegen des ausbleibenden Skaleneffekts.

So ist beispielsweise das Maschinenwerk OOO Claas in Krasnodar, welches seit 2003 Mähdrescher CLAAS Lexion und Tucano in Russland produziert, vollständig von staatlichen Förderprogrammen ausgeschlossen. Und dies, obwohl in diesem Betrieb bis Frühjahr 2015 ein großes Investitionsprojekt zur Produktionserweiterung und zur Einrichtung des gesamten Produktionszyklus (Metallverarbeitung, Lackierung und Montage) umgesetzt wird. Nach Abschluss des Investitionsprojekts wird der Lokalisierungsumfang 50 Prozent überschreiten und über 500 Mitarbeiter werden im festen Arbeitsverhältnis beschäftigt sein.

Neue Anforderungen – neue Hürden
Aber damit nicht genug. Seit Anfang 2014 versucht man, Möglichkeiten für den Aufbau neuer Produktionsstätten von Mähdreschern in Russland noch stärker zu begrenzen, diesmal durch die Aufstellung neuer administrativer und technischer Anforderungen.

So legte z.B. das Industrie- und Handelsministerium einen Änderungsentwurf für die Regierungsverordnung Nr. 460 vom 15. Mai 1995 vor, welche das Prozedere für die Vergabe vom wichtigsten Betriebsdokument der Mähdrescher in Russland, des sogenannten Fahrzeugscheins für selbstfahrende Arbeitsmaschinen, regelt. Aktuell können nach dieser Verordnung die Fahrzeugscheine durch den herstellenden Betrieb in Russland bzw. durch die zuständige Zollbehörde bei der Einfuhr ausgestellt werden. Laut Änderungsvorschlag sollen nur die Betriebe eigeständig diese Fahrzeugscheine vergeben, welche ein Gutachten über die Erfüllung von technischen Kriterien des Industrie- und Handelsministeriums bei der Produktion vorweisen können.

Falls diese Kriterien die Voraussetzungen aus der Verordnung Nr. 1432 spiegeln sollten, werden Mähdrescher-Hersteller in Russland, offenbar wieder mit Ausnahme von Rostselmash, wohl die Fahrzeugscheine für ihre Fertigungen nicht ausstellen und damit diese auch in Russland nicht verkaufen können. Den Montagebetrieben in Russland würde in diesem Fall angeboten, die zu importierenden Bauelemente als fertige Mähdrescher im zerlegten Zustand zu deklarieren und die Fahrzeugscheine für ihre Landmaschinen beim Zoll im Rahmen der oben erwähnten Einfuhrquoten zu erhalten.

In der Praxis werden diese Änderungen gravierende Folgen für russische Betriebe mit ausländischem Kapital haben, bis hin zur Stilllegung des Betriebs, Zurückziehung von Investitionen und Entlassung des Personals. Zu erwarten ist auch, dass die Monopolisierung des russischen Mähdreschermarkts durch ein Unternehmen schließlich unweigerlich dazu führt, dass die Bezuschussung dieses Unternehmens aus dem Haushalt erhöht werden muss und das Staatsprogramm zur Entwicklung der Landwirtschaft 2013–2020 im Bereich technischer und technologischer Umrüstung der russischen Agrarindustrie untergraben wird.

Protektionismus zugunsten von Einzelsiegen?
Es ist bemerkenswert, dass entgegen der landläufigen Meinung, die WTO sei eine „Schlinge um den Hals Russlands“, in unserem Beispiel ausgerechnet die WTO-Bestimmungen die Interessen der russischen Landwirtschaft schützen. Dies ist ein zusätzlicher Beweis dafür, dass das Hauptzweck der WTO-Regeln in der Gewährleistung nachhaltiger Entwicklung von Volkswirtschaften aller WTO-Mitglieder durch die Liberalisierung des internationalen Handels und durch Eindämmung des destabilisierenden staatlichen Protektionismus besteht. Das heißt, sobald Russland die Bestimmungen und die langjährigen Erfahrungen der WTO in vollem Umfang und zweckgebunden anwendet, kann in dem Land auch das Geschäftsklima erheblich verbessert, eine gesunde Wettbewerbsatmosphäre geschaffen, der Korruption ein Ende gesetzt und die Produktion von High-Tech-Erzeugnissen, darunter auch der Landtechnik, beschleunigt werden.

Leider ist in unserem Beispiel bislang nur das Gegenteil zu beobachten. Die Konkurrenz „von außen“ wird durch umstrittene Sonderschutzmaßnahmen auf dem russischen Mähdreschermarkt praktisch aus dem Weg geräumt, und die Konkurrenz „von innen“ wird durch die selektive Subventionierung und potentielle neue Regelungen erstickt.

Es ist offensichtlich, dass unter solchen Bedingungen weder von einem wesentlichen Zufluss ausländischer Investitionen noch von einer Beschleunigung des entsprechenden Technologietransfers nach Russland die Rede sein kann. Und wer profitiert dann von dieser Lage? Die Antwort auf diese Frage liegt wohl auf der Hand. Jedoch möchte man fragen, ob der alleinige „Sieger“ sich dessen bewusst ist, dass sein Profit nicht in das Modell einer nachhaltigen Entwicklung passen und auch langfristig nicht bestehen kann.