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Dr. Christine Frank

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Arbeitserlaubnisse für ausländische Mitarbeiter

Anpassung des russischen Rechts an international gebräuchliche Rechtsvorschriften – unter dieser Überschrift wurde im Oktober 2007 die Unterscheidung zwischen Geschäfts- und Arbeitsvisum in Russland eingeführt. Mit einem Geschäftsvisum kann man seitdem nur mehr für Aufenthalte bis zu 90 Tagen nach Russland einreisen. Bei Aufenthalten, die länger als 90 Tage dauern, geht man in Russland von der Ausübung einer Erwerbstätigkeit aus, die für Bürger aus Visa pflichtigen Ländern den Besitz eines Arbeitsvisums notwendig machen. Die Voraussetzung für den Erhalt eines Arbeitsvisums ist, dass der Arbeitgeber vorher eine Erlaubnis für die Einstellung einer ausländischen Arbeitskraft bei der zuständigen Stelle des Föderalen Migrationsdienstes bekommt. Eine zentrale Voraussetzung für den Erhalt einer solchen Erlaubnis ist die Bestätigung des zuständigen russischen Arbeitsamtes (Föderaler Beschäftigungsdienst), dass die besagte Stelle nicht von einem Inländer besetzt werden könne.

All dies entspricht in groben Zügen den Anforderungen, die in Deutschland an ausländische Geschäftsleute aus Visa pflichtigen Ländern gestellt werden. Das deutsche Regelsystem orientiert sich dabei an den Vorgaben des Schengener Vertrags, der genau die gleiche Unterscheidung zwischen Aufenthalten von bis zu 90 Tagen im Halbjahr und von solchen, die länger dauern, vorsieht. Für erstere gibt es die so genannten „Schengen-Visa“. Bei längeren Aufenthalten müssen nationale Visa resp. Aufenthaltsberechtigungen unter Hinzuziehung der örtlichen Ausländerbehörden in Deutschland beantragt werden.

Quoten sind keine russische Erfindung

Auch das System von Quoten zur Begrenzung von Arbeitsmigration ist keine russische Erfindung. Es wird in unterschiedlichen Ländern der Welt wie z.B. Frankreich und den USA angewandt, um den heimischen Arbeitsmarkt zu schützen und sozialen Verwerfungen durch eine hohe Arbeitslosigkeit und der massiven Zuwanderung von billigen Arbeitskräften vorzubeugen.

Allerdings hat das Jahr 2008 gezeigt, dass es bei der Umsetzung der oben genannten Regeln in Russland noch viele Fragen und weiteren Regelungsbedarf im Detail gibt.

Die Deutsch-Russische Auslandshandelskammer (AHK) hatte seine Mitglieder frühzeitig über die Notwendigkeit informiert, bis Ende April 2007 die Quoten für Arbeitserlaubnisse für das Folgejahr anzumelden. Im Laufe des Jahres 2008 stellte sich jedoch heraus, dass es sich wirklich nur um eine Anmeldung, nicht jedoch um die frühzeitige Beantragung der Quote handelte. Mit anderen Worten: Die Angaben der Firmen, die den Bedarf ausländische Mitarbeiter anzustellen bis zum 01. Mai 2007 angemeldet hatten, wurden nur dazu benutzt, um kumuliert aus allen Regionen Russlands die föderale Quote für Arbeitsmigranten festzulegen. Dabei wurden die geplanten Quoten deutlich über der Zahl von angemeldeten Arbeitsplätzen für ausländische Arbeitskräfte festgelegt.

Nur ca. 50.000 Anmeldungen

Ein hochrangiger Vertreter der Moskauer Stadtregierung teilte Kammervertretern in einem persönlichen Gespräch im Juli 2008 mit, dass, obwohl die Frist für die Anmeldungen für das Jahr 2008 noch einmal bis November 2007 verlängert worden war, insgesamt nur ein Bedarf von ca. 50.000 Arbeitsplätzen für ausländische Mitarbeiter für das Jahr 2008 für die Stadt Moskau angemeldet worden waren. Tatsächlich wurde im Februar 2008 für Moskau eine Quote von 360.000 ausländischen Arbeitskräften festgelegt, von denen 116.000 Plätze für Arbeitskräfte aus Visa pflichtigen Ländern (wie z.B. alle EU-Länder) bereitgestellt werden sollten. Das heißt, insgesamt wurde für Moskau das Siebenfache der Summe aller Anmeldungen festgelegt.

Ende Mai Quote ausgeschöpft

Als Ende Mai Mitglieder der Kammer, die im Vorjahr ordnungsgemäß ihren Bedarf angemeldet hatten, sich an die zuständigen russischen Behörden wandten, bekamen sie als Antwort, dass zu dem Zeitpunkt keine neuen Anträge auf Arbeitserlaubnisse angenommen werden könnten, da die Quote für Moskau ausgeschöpft sei. Sehr bald folgten ähnliche Nachrichten auch aus anderen Regionen.

Es galt, die Diskussion auf die politische Ebene zu heben: Es wurden konzertierte Aktionen mit anderen Interessensvertretungen (AEB, Club France, Russo-British Chamber) initiiert, um hochrangige Regierungsvertreter anzusprechen, und das Thema wurde in vielen Einzelgesprächen mit Vertretern der föderalen Ebene sowie vieler regionaler Administrationen angesprochen. Auch die deutsche Botschaft unterstützte den Prozess sehr tatkräftig. Das Thema wurde intensiver in den politischen Dialog eingebunden.

Nur Anmeldung, aber keine Beantragung

Als die Höhe der zuerst festgesetzen Quote erreicht war, wurde ein grundlegendes Missverständnis deutlich: Unternehmen, die den Bedarf an ausländischen Mitarbeitern für 2008 angemeldet hatten, gingen davon aus, dass die Bestätigung über die Anmeldung schon so etwas wie eine vorläufige Beantragung einer Quote für das jeweilige Unternehmen wäre. Das war nicht der Fall, denn in der ersten Hälfte 2008 wurden Arbeitsgenehmigungen oft nach dem Prinzip „First come, first serve“ ausgegeben, ungeachtet der Tatsache, ob das jeweilige ausländische Unternehmen im Vorjahr eine Quote angemeldet hatte oder nicht. Rein rechtlich besteht Unklarheit darüber, ob der Nachweis der Anmeldung aus dem Vorjahr eine Bedingung für die eigentliche Beantragung für konkrete Mitarbeiter im Folgejahr ist. Das führte in den ersten Monaten des Jahres 2008 dazu, dass sich die ausstellenden Behörden eine höhere Flexibilität erlauben konnten und damit auch solchen Unternehmen Arbeitserlaubnisse zu erteilen, die diese im Vorjahr nicht beantragt hatten. Ab Ende Mai erhielten dann aber genau die Firmen eine Absage, die sich im Vorjahr an die Anforderungen der russischen Behörden strikt gehalten und ihren Bedarf angemeldet hatten.

Jede ausländische Führungskraft schafft durchschnittlich 13 Arbeitsplätze

Interessant ist der Vergleich der Arbeitsmarkteffekte durch ausländische Investitionen in Russland: Laut amtlicher Statistik beschäftigten Unternehmen mit rein ausländischem Kapital oder mit Beteiligungen von ausländischem Kapital in Russland 4,1% aller Beschäftigten, in absoluten Zahlen 2,75 Millionen Menschen (2007). Die Quote für ausländische Führungskräfte, die in genau diesen Firmen mit ausländischem Kapital eingesetzt werden, liegt für das Jahr 2009 bei 202.075 Arbeitsplätzen landesweit. Der Effekt für den Arbeitsmarkt ist ein Verhältnis von 1:13 (ausländische Führungskraft/Arbeitsplätze).

Die Quote als Standortnachteil

Werden in einem Markt die Möglichkeiten ausländischer Investoren, den Einsatz und die Verwendung des investierten Kapitals zu kontrollieren, sehr stark beschränkt, verliert dieser Markt automatisch an Attraktivität. Warum soll eine Firma in einem anderen Land Geld investieren, wenn es dann nicht die Leute der eigenen Wahl und des eigenen Vertrauens dort einsetzen kann, um die Umsetzung der Investitionen zu steuern und zu kontrollieren? Die Tendenz in Russland geht aber genau in diese Richtung: Im Sommer 2008 mussten Führungskräfte ausländischer Investoren das Land verlassen, weil deren Arbeitserlaubnisse abgelaufen waren und nicht rechtzeitig oder gar nicht erneuert wurden. In diesem Moment wird die Quote in Russland zu einem ganz eindeutigen Standortnachteil.

Kader entscheiden alles!

Darüber hinaus ist der Einsatz von ausländischen Führungskräften und Experten entscheidend für die Frage des Technologietransfers aus Deutschland in die russischen Niederlassungen einer ausländischen Firma. Es geht also nicht nur um die Kontrolle des Kapitaleinsatzes, sondern auch darum, die Qualitätskriterien und hohen technologischen Standards einzuführen und aufrechtzuerhalten, die diese Firmen bei ihren Produkte und Dienstleistungen in anderen Ländern anbieten. Wenn dies nicht gelingt, kann auch das zu einer Entscheidung des Firmenmanagements im Heimatland führen, lieber bestimmte Aktivitäten in Russland einzustellen. Auch hierfür gibt es inzwischen konkrete Beispiele; z.B. im Bereich der Süßwarenindustrie.

Aktivitäten der AHK

Neben diversen Kurzinfos und vielen Gesprächen mit russischen Regierungs- und Wirtschaftsvertretern, hat die AHK 2008 viele Aktivitäten zu diesem Thema durchgeführt. Nachfolgend die wichtigsten:

  • Treffen mit dem zuständigen Moskauer stellvertretendem Oberbürgermeister W. Ju. Vinogradow am 03.07.2008
  • Runder Tisch zum Thema Arbeitsmigration am 02.09.2008
  • Vorschläge zu möglichen Gesetzesinitiativen am 24.10.2008
  • Workshop am Tag der Offenen Tür am 26.11.2008

Konkrete Resultate der Kammerarbeit

Die russische Behörden haben relativ schnell verstanden, dass die zugeteilte Quote nicht ausreichen würde und haben diese im Laufe des Jahres mehr als einmal an die höhere Nachfrage angepasst. Ende Juli wurden mit einem Erlass bestimmte Berufsfelder (vor allem Leitungsfunktionen) für das Jahr 2008 ganz von der Quote befreit. Nach dem Runden Tisch mit russischen Vertretern wurden wir seitens des Ministeriums für wirtschaftliche Entwicklung gebeten, konkrete Vorschläge für mögliche Gesetzesänderungen auszuarbeiten. Aufgrund der intensiven Vorarbeit konnte dieser Bitte in kürzester Frist entsprochen werden.

Diskussion über die Kürzung der Quote

In Krisenzeiten, in denen Unternehmen beginnen, darüber nachzudenken, ob und wenn ja, wie viel Mitarbeiter man gezwungen ist zu entlassen, neigt eine nationale Regierung schnell dazu, weitere Maßnahmen für den Schutz des heimischen Arbeitsmarktes zu diskutieren. In ihren Stellungnahmen hat die AHK immer wieder darauf aufmerksam gemacht, dass eine pauschale weitere Beschränkung, die undifferenziert Führungspersonal mit gering qualifizierten Arbeitern gleichsetzt, mittelfristig zu dem genau entgegen gesetzten Effekt führen würde: Das Engagement ausländischer Unternehmen würde zurückgehen oder sich wenigstens weniger dynamisch entwickeln. Unter dem Strich wäre also sicherlich kein positiver Effekt für den nationalen Arbeitsmarkt zu erwarten.